No presente texto pretende-se elaborar uma lista de situações em que é possível a alteração da instância no contencioso administrativo.
A título de enquadramento geral é de referir que, tal como no processo civil, também no contencioso administrativo é possível a verificação de vicissitudes, que conduzirão a modificações subjectivas ou objectivas da instância. Neste sentido, é relevante a remissão para o artigo 268º do Código de Processo Civil.
Concorda-se com o professor Mário Aroso de Almeida, que defende a existência de um princípio da flexibilidade da instância, "que procura conciliar a sua tendencial estabilidade com amplíssimas possibilidades de modificação".
As modificações da instância podem ser objectivas ou subjectivas.
As modificações subjectivas verificam-se quando surgem novos intervenientes no processo. Quanto a estas, é supletivamente aplicável o regime previsto para o processo civil (incidentes de intervenção de terceiros), embora exista um caso particular de modificação subjectiva, no artigo 62º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. O referido artigo 62º enquadra-se no âmbito da acção administrativa especial e refere-se à prossecução da acção pelo Ministério Público. Quanto à remissão para o regime da intervenção de terceiros previsto na lei processual civil é de referir o artigo 10º, nº8 do CPTA. São admissíveis todas as formas de intervenção de terceiros, encontrando-se ultrapassado entendimento segundo o qual a assistência seria o único tipo de intervenção de terceiro admitido.
Quanto às modificações subjectivas dizem respeito ao objecto do processo (pedido e causa de pedir).
O artigo 63º do CPTA refere várias situações em que tal alteração é permitida, verificando-se uma ampliação do objecto do processo. É de referir que neste preceito se deixou de exigir a definitividade horizontal; assim, será possível impugnar um acto a meio do processo. O nº1 refere-se a situações em que o procedimento prossegue, sendo possível aproveitar esse procedimento através da ampliação do objecto à impugnação de novos actos que venham a ser praticados, bem como à formulação de novas pretensões que possam ser cumuladas. O nº2 diz respeito a situações em que o acto impugnado é relativo a um determinado contrato e este acaba por ser celebrado entre a Administração e outros entes na pendência do processo. Por fim, o nº2, segunda parte, refere-se a situações de acto consequente. Os actos consequentes são actos que vêm a ser praticados posteriormente à prática de um outro acto administrativo e que, embora sejam produzidos no âmbito de procedimentos autónomos, se baseiam naquele primeiro acto. Cabe referir que o artigo 63º que não responde à questão de saber se a invalidade de um acto administrativo se projecta sobre a validade dos actos e contratos subsequentes.
Neste âmbito é também relevante referir o artigo 64º, relativo à impugnação de um acto revogado, com efeitos retroactivos. Neste caso, é possível ao autor requerer que o processo prossiga contra o novo acto. Assim, o referido preceito engloba situações em que, na pendência do processo, é emitido um acto de revogação anulatória do acto impugnado, com fundamento na anulabilidade deste acto, verificando-se também uma situação de revogação por substituição.
Por sua vez, o artigo 65º refere-se a situações de revogação sem eficácia retroactiva. Neste caso, sendo proferido um acto revogatório, sem efeitos retroactivos do acto impugnado, o processo prossegue em relação aos efeitos produzidos. O artigo 65º inclui situações em que o acto de revogação do acto impugnado, tem por fundamento a inconveniência do acto revogado e não a invalidade, que se verifique uma revogação por substituição ou não.
O artigo 70º, no seu nº1 diz respeito a situações em que a Administração pratica um acto expresso de indeferimento: assim, um acto que se tinha iniciado com uma omissão, prossegue contra o acto de indeferimento. O nº3 refere-se a actos mistos. Apesar de se puder considerar que, à primeira vista, a actuação correcta seria um pedido impugnatório, se tivermos em consideração o principio da livre cumulação de pedidos e a flexibilidade da instância, referida anteriormente, esta solução parece adequada, permitindo que o objecto do processo seja alvo de uma modificação objectiva e, consequentemente, acompanhe a evolução da relação material controvertida. Deste modo, o artigo 70º prevê situações em que, tendo sido proposta uma acção de condenação à prática de acto devido, a Administração profere, na pendência do processo, uma decisão expressa de indeferimento ou uma decisão de conteúdo positivo, mas que não satisfaz integralmente a pretensão do autor.
O artigo 45º também é um caso de modificação objectiva da instância, aplicável na acção administrativa comum e, por remissão, na acção administrativa especial (artigo 49º) e no contencioso pré-contratual urgente (artigo 102º, nº5). No artigo 45º o tribunal orienta as partes para um processo de indemnização. Trata-se de situações em que se verifica "uma situação de absoluta impossibilidade" ou cujo "cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público". Por exemplo, o caso de um acto ilegal que, sendo destruído ou anulado, será lesivo para o interesse público. Assim, e por isso, haverá uma modificação da instância. Tendo em consideração o disposto no nº5 do referido preceito "não impede o autor de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração", a indemnização prevista terá por objecto o prejuízo acrescido para o autor, resultante da situação de impossibilidade ou prejuízo para o interesse público.
A título de enquadramento geral é de referir que, tal como no processo civil, também no contencioso administrativo é possível a verificação de vicissitudes, que conduzirão a modificações subjectivas ou objectivas da instância. Neste sentido, é relevante a remissão para o artigo 268º do Código de Processo Civil.
Concorda-se com o professor Mário Aroso de Almeida, que defende a existência de um princípio da flexibilidade da instância, "que procura conciliar a sua tendencial estabilidade com amplíssimas possibilidades de modificação".
As modificações da instância podem ser objectivas ou subjectivas.
As modificações subjectivas verificam-se quando surgem novos intervenientes no processo. Quanto a estas, é supletivamente aplicável o regime previsto para o processo civil (incidentes de intervenção de terceiros), embora exista um caso particular de modificação subjectiva, no artigo 62º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. O referido artigo 62º enquadra-se no âmbito da acção administrativa especial e refere-se à prossecução da acção pelo Ministério Público. Quanto à remissão para o regime da intervenção de terceiros previsto na lei processual civil é de referir o artigo 10º, nº8 do CPTA. São admissíveis todas as formas de intervenção de terceiros, encontrando-se ultrapassado entendimento segundo o qual a assistência seria o único tipo de intervenção de terceiro admitido.
Quanto às modificações subjectivas dizem respeito ao objecto do processo (pedido e causa de pedir).
O artigo 63º do CPTA refere várias situações em que tal alteração é permitida, verificando-se uma ampliação do objecto do processo. É de referir que neste preceito se deixou de exigir a definitividade horizontal; assim, será possível impugnar um acto a meio do processo. O nº1 refere-se a situações em que o procedimento prossegue, sendo possível aproveitar esse procedimento através da ampliação do objecto à impugnação de novos actos que venham a ser praticados, bem como à formulação de novas pretensões que possam ser cumuladas. O nº2 diz respeito a situações em que o acto impugnado é relativo a um determinado contrato e este acaba por ser celebrado entre a Administração e outros entes na pendência do processo. Por fim, o nº2, segunda parte, refere-se a situações de acto consequente. Os actos consequentes são actos que vêm a ser praticados posteriormente à prática de um outro acto administrativo e que, embora sejam produzidos no âmbito de procedimentos autónomos, se baseiam naquele primeiro acto. Cabe referir que o artigo 63º que não responde à questão de saber se a invalidade de um acto administrativo se projecta sobre a validade dos actos e contratos subsequentes.
Neste âmbito é também relevante referir o artigo 64º, relativo à impugnação de um acto revogado, com efeitos retroactivos. Neste caso, é possível ao autor requerer que o processo prossiga contra o novo acto. Assim, o referido preceito engloba situações em que, na pendência do processo, é emitido um acto de revogação anulatória do acto impugnado, com fundamento na anulabilidade deste acto, verificando-se também uma situação de revogação por substituição.
Por sua vez, o artigo 65º refere-se a situações de revogação sem eficácia retroactiva. Neste caso, sendo proferido um acto revogatório, sem efeitos retroactivos do acto impugnado, o processo prossegue em relação aos efeitos produzidos. O artigo 65º inclui situações em que o acto de revogação do acto impugnado, tem por fundamento a inconveniência do acto revogado e não a invalidade, que se verifique uma revogação por substituição ou não.
O artigo 70º, no seu nº1 diz respeito a situações em que a Administração pratica um acto expresso de indeferimento: assim, um acto que se tinha iniciado com uma omissão, prossegue contra o acto de indeferimento. O nº3 refere-se a actos mistos. Apesar de se puder considerar que, à primeira vista, a actuação correcta seria um pedido impugnatório, se tivermos em consideração o principio da livre cumulação de pedidos e a flexibilidade da instância, referida anteriormente, esta solução parece adequada, permitindo que o objecto do processo seja alvo de uma modificação objectiva e, consequentemente, acompanhe a evolução da relação material controvertida. Deste modo, o artigo 70º prevê situações em que, tendo sido proposta uma acção de condenação à prática de acto devido, a Administração profere, na pendência do processo, uma decisão expressa de indeferimento ou uma decisão de conteúdo positivo, mas que não satisfaz integralmente a pretensão do autor.
O artigo 45º também é um caso de modificação objectiva da instância, aplicável na acção administrativa comum e, por remissão, na acção administrativa especial (artigo 49º) e no contencioso pré-contratual urgente (artigo 102º, nº5). No artigo 45º o tribunal orienta as partes para um processo de indemnização. Trata-se de situações em que se verifica "uma situação de absoluta impossibilidade" ou cujo "cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público". Por exemplo, o caso de um acto ilegal que, sendo destruído ou anulado, será lesivo para o interesse público. Assim, e por isso, haverá uma modificação da instância. Tendo em consideração o disposto no nº5 do referido preceito "não impede o autor de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração", a indemnização prevista terá por objecto o prejuízo acrescido para o autor, resultante da situação de impossibilidade ou prejuízo para o interesse público.
Trabalho realizado por Fabiana Pereira nº19599
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