Contra-interessados: enquadramento, fundamentação, função e determinação
Enquadramento Geral
O actual processo contencioso é
um processo de partes, onde o legislador, de forma clara a expressa, se demarca
do antigo modelo objectivista. Enquanto processo de partes, tanto o particular,
quanto a Administração “são partes que, perante um juiz, defendem as suas
posições: num caso, a afirmação da lesão de um direito, no outro, a defesa da
legalidade e do interesse público”[1].
Além de serem partes num processo contencioso, a Administração e o particular,
pelo actual Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA[2]),
estão numa posição igualitária, naquilo que se refere ao exercício de faculdades e ao uso de meios de defesa como no plano da
aplicação de cominações ou de sanções processuais, designadamente por
litigância de má-fé (art.6º do CPTA).
Vasco Pereira da Silva, refere
que é a partir desta ideia de um processo administrativo de partes que se
alcança as regras comuns sobre a legitimidade, que constam no art.9º do CPTA. A
legitimidade, enquanto pressuposto processual relativo aos sujeitos, indica a
qualidade destes para serem parte num qualquer processo, neste âmbito, no
Contencioso Administrativo.
Na perspectiva clássica,
concretamente no modelo francês, a legitimidade adquiria pouca relevância, dada
a orientação objectiva subjacente a este modelo administrativo. Todavia o
critério de legitimidade que actualmente se encontra no CPTA, é nas palavras de
Vasco Pereira da Silva “radicalmente diferente”, pois “o critério é agora, o da
atribuição de legitimidade, na relação processual, em razão da posição dos
sujeitos e da alegação de direitos e deveres recíprocos, na relação jurídica
substantiva”[3]. Há
assim uma aproximação de conceitos em relação ao processo civil[4],
de resto como já decorre da própria essência de interpenetração dos domínios
processuais[5].
Nestes termos decorre do art.9º e
10º do CPTA a legitimidade para ser parte activa e parte passiva,
respectivamente, no processo contencioso administrativo.
Relativamente à parte activa,
decorre do art.9º do CPTA, que o autor é aquele que alegue ser parte na relação material controvertida[6]. Vasco Pereira da Silva, fala num
sentido mais lato, e identifica como sendo autor, o sujeito que alegue deter
uma posição subjectiva de vantagem sobre a Administração[7].
Não obstante da posição subjectiva de vantagem, o art.9º do CPTA é bicéfalo, no
sentido em que utiliza duas concepções diferentes – objectiva e subjectiva. Na
vertente subjectiva – art.9º/1 do CPTA – o Contencioso Administrativo é apto à
defesa e protecção dos direitos dos particulares[8];
enquanto que na vertente objectiva – art.9º/2 do CPTA – o Contencioso
Administrativo tutela a legalidade e defende o interesse público, sobretudo em
áreas de crucial importância do âmbito público.
Por consequência, a parte
passiva, é resultado da orientação supra
mencionada. O critério para determinar a parte passiva, é tal como na parte
activa, o da relação material controvertida, da forma como o autor “a
desenhou”. Tem assim legitimidade passiva, além das entidades públicas as pessoas ou entidades titulares de interesses
contrapostos aos do autor (art.10º/1 do CPTA). Todavia o legislador não foi
completamente alheio às relações multilaterais que as relações administrativas
podem criar. E pode-se afirmar que este saiu do especto do bilateralismo, ao
consagrar a possibilidade de coligação entre as partes activas e passivas
(art.12º CPTA), os processo em massa (art.48º CPTA) e também os
contra-interessados (art.57º CPTA).
Fundamentação
A posição destes “terceiros” tem
de receber protecção jurídica, uma vez que as decisões que decorrem do litígio podem representar benefícios ou desvantagens na sua esfera jurídica. Além disso
são estes “terceiros”, que por terem um interesse na manutenção ou destruição
de tais decisões, são chamados ao litígio Este chamamento tem subjacente a
necessidade de garantir que os interesses próprios destes terceiros são
devidamente tutelados. Paulo Otero, refere que a intervenção processual deste
“terceiro” decorre de razões subjectivas, pois o “conta-interessado é chamado
ao processo porque é, segundo a expressão da lei, titular de interesses que
podem ser directamente prejudicados com o provimento do recurso”[9].
Para o autor, este é o principio básico que decorre do art.20º da Constituição,
que garante o acesso à justiça, devendo ainda ser completado pela tutela
jurisdicional efectiva. Porque nos termos da Constituição, a Administração tem
o dever de respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos de todos
os cidadãos[10], ao
contra-interessado devem ser afectos meios contenciosos aptos à defesa desses
mesmos direitos e interesses. De acordo com este sentido, dispõe o art.268º/4
da Constituição, afirmando assim o direito do contra-interessado a uma tutela
jurisdicional efectiva.
Paulo Otero vai ainda mais longe
no alcance da tutela jurisdicional efectiva, afirmando que dela decorrem
princípio geral do contraditório e por isso o princípio da igualdade das partes,
justificando esta afirmação com base na possibilidade da actuação processual de
alguém (entenda-se da Administração ou do autor que contra ela instaura uma
acção) se mostre “(…)passível de lesar directamente direitos ou interesses
legítimos de terceiros(…)” mostrando-se “(…) indispensável segundo as
exigências de um estado de Direito, que a esses terceiros seja, em qualquer
caso, assegurada a possibilidade de participar no processo e garantidos meios
processuais de influenciar activamente o seu êxito”[11].
Seriam portanto, os princípios de
acesso à justa e o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, desdobrada nos
princípios do contraditório e da igualdade de armas que justificam e
fundamentam a intervenção do contra-interessado no litígio Todavia, esta
observação acarreta alguns efeitos jurídicos, que melhor merecem ser
ponderados. Veja-se que ao recorrente cabe o ónus de citar o
contra-interessado, sujeito(s) cujos interesses são opostos àquele, não podendo nunca (o recorrente) aproveitar
a violação processual do contra-interessado, se ele próprio incumpriu o ónus de
cita-lo. Há neste âmbito uma clara tutela jurídica. A citação e o ónus que
recai sobre o recorrente é de crucial importância. Se o contra-interessado não
é citado, não se forma caso julgado em relação a este “terceiro”, o que permite
que se possa defender da decisão judicial[12].
Francisco Paes Marques, vai mais
além desta concretização. Afirma, que “é necessário, contudo, ir-se mais longe,
uma vez que a correspectividade entre os direitos subjectivos de que são
titulares tanto o autor como o contra-interessado (…) pressupõe que os dois se
encontrem numa posição de paridade face ao âmbito de protecção da garantia
constitucional”[13]. O
autor coloca assim o recorrente e o contra-interessado numa relação de paridade
processual, afirmando que não se justifica outra solução, ainda que em relação
ao processo civil, a estrutura do Contencioso Administrativo seja trilateral.
Mais do que um qualquer meio de intervenção processual, é necessário, uma
paridade simétrica entre o autor e o contra-interessado, que se encontra
concretizada de forma geral, no art.6º do CPTA. Daqui resulta também a
concretização de princípios constitucionais, nomeadamente, o principio da
igualdade das partes e do contraditório, regulados nos artigos 20º/4 e 32º/5 da
Constituição, respectivamente. Todavia, parece-me, numa modesta opinião, que o
critério referido no art.32º/5 da Constituição, inserido no Capítulo I da
Constituição referente aos Direitos, Liberdades e Garantias, é um critério
disfuncional, uma vez que o próprio principio da igualdade do art.20º/4 da
Constituição e concretizado no art.6ºCPTA levaria já por si a esse resultado.
Em síntese, são os princípios de
acesso à justiça, da tutela jurisdicional efectiva, do principio do
contraditório[14], da
igualdade das partes, da igualdade de armas, que decorrente a fundamentação da
posição jurídica do contra-interessado. O seu chamamento, mais do que
conveniente e necessário, concretiza princípios de direito fundamental.
Função
A intervenção
dos contra-interessados no litígio cumpre uma função em tudo ligada à sentença.
Tendo em conta que a decisão judicial se destina a resolver uma questão
litigiosa entre o autor e a Administração, é conveniente que o universo de
contra-interessados esteja presente no litígio ou pelo menos seja citado.
Pode, então,
perguntar-se qual a relevância desta intervenção? Porque é conveniente e até
necessária esta intervenção? Identifico neste âmbito uma tripla função do
chamamento dos contra interessados ao litígio contencioso. Em primeiro lugar,
sem muitas adicções, a intervenção dos contra-interessados, visa, do ponto de
vista subjectivo, a tutela dos seus interesses e direitos, que está consagrada,
tanto no CPTA como na Constituição. Pelo que supra foi exposto esta é uma
decorrência natural e lógica dos princípios do acesso à justiça e o direito a
uma tutela jurisdicional efectiva[15].
Em segundo plano, e já de um ponto de vista objectivo, a intervenção do
contra-interessado no litígio destina-se a ampliar o espaço da sentença. Isto
é, o efeito erga omnes de uma decisão
que vise a resolução de uma determinada questão administrativo, só é aplicado
aos sujeitos que intervenham no processo, garantindo assim que esses sujeitos
nunca poderão ser prejudicados por uma decisão na qual não puderam intervir
para a tutela dos seus interesses. Conclui Paulo Otero, que “deste modo, a
possibilidade de intervenção processual dos contra-interessados funciona como
instrumento de extensão da eficácia subjectiva do caso julgado, verificando-se
que a própria utilidade plena da sentença anulatória do acto recorrido depende
da susceptibilidade dessa mesma intervenção processual, justificando-se, por
isso mesmo, o entendimento que estamos aqui perante a imposição legal de um
verdadeiro litisconsórcio necessário passivo”[16].
Em terceiro e último lugar a intervenção do terceiro é necessária e útil do
ponto de vista de “paz jurídica” e até de unidade da própria sentença. Esta
lógica parte do pressuposto de que o efeito útil da sentença só se alcança se
nela forem envolvidos todos os sujeitos, de forma a alcançar a composição
definitiva do litígio. Se bem se atender, está é talvez, a função primordial da
intervenção obejctiva do contra-interessado, no sentido de que poderá vir a
impedir contradições legais, nomeadamente, que o acto seja anulado para uma das
partes e que para outra das partes seja visto como não anulado, uma vez que o
efeito erga omnes não atinge essa
parte.
Verifica-se
assim que a intervenção dos contra-interessados cumpre uma função subjectiva, e
uma dupla função objectiva, alargando o efeito erga omnes ao universo de interessados e compondo definitivamente o
litígio.
Critérios de determinação
Como já se viu, os
contra-interessados devem necessariamente ser chamados ao litígio, pois a
função que cumprem no Contencioso Administrativo é de suma importância,
sobretudo em relação ao efeito útil das sentenças. No entanto é fundamental
determinar estes “terceiros”, saber quem são e que critérios utilizar e a que
tipo de decisões se refere esta intervenção.
Começando por este último ponto,
a intervenção dos contra-interessados no CPTA, está essencialmente prevista nos
artigos 57º e 68º/2, referente à impugnação de actos administrativos e à acção
para a prática de acto devido, respectivamente. Não descurando o âmbito geral
do art.10º/1 CPTA, tem-se agora em vista apenas as especificidades agora
enunciadas. Assim, o art.57º CPTA, relativo à impugnação de actos da
Administração, oferece os critérios a utilizar para a determinação. Parece,
numa primeira leitura, que o artigo é pouco claro, pelo que é útil escortinar
melhor os critérios que nele figuram. De acordo com a letra do artigo “são obrigatoriamente demandados os
contra-interessados a quem o provimento do processo impugnatório possa
directamente prejudicar…”, o que invoca a ideia de que os terceiros são
determinados pela abrangência que uma possível decisão virá a ter. Francisco
Paes Marques, refere que este é o chamado critério dos efeitos da sentença[17],
no qual se recorre a um juízo de prognose para determinar quem são os
terceiros. Refere Paulo Otero que “apenas no momento da sentença, ou melhor, da
execução de uma eventual sentença de provimento do recurso se pode determinar,
efectivamente se existem terceiros que são directamente prejudicados”,
acrescentando que “a circunstância de a lei impor ao recorrente na petição
inicial o ónus de identificar, e mandar citar tais interessados determina que
se assista aqui à formulação de um juízo de prognose”[18].
O autor será assim obrigado a considerar quem são os terceiros prejudicados,
caso a sua pretensão esteja de acordo com a decisão do tribunal, citando-os
para tal.
Ainda na letra do art.57º CPTA,
se afirma que os contra-interessados são além daqueles, todos os “que tenham legítimo interesse na manutenção
do acto impugnado”, consagrando o critério do acto impugnado, também
referido por Francismo Paes Marques[19].
De acordo com este critério, o contra-interessado será aquele que tem um
legítimo interesse na manutenção do acto ou na manutenção da sua omissão.
Parece no entanto que para o autor referido, este critério alagar
demasiadamente o universo dos contra-interessados, levando à descaracterização
da figura do contra-interessado[20].
Com todo e o devido respeito, este argumento não pode proceder. Se é verdade
que por um lado este critério envolve que se tragam mais “terceiros” ao litígio não é menos verdade que garante pelo menos um efeito mais útil da
decisão, levando à tão aclamada “paz jurídica” e à composição definitiva do litígio O autor parece desconsiderar o efeito benéfico do critério, dando a
entender que é preferível um universo mais restrito de contra-interessados do
que uma ampliação desse mesmo universo. No meu modesto entender, este é um
critério mais fiável que o anterior, pois torna mais eficaz a identificação dos
contra-interessados, do que o recurso às especulações e juízos de prognose.
Por último, refere o artigo em
analise, que além destes critérios, os contra-interessados são aqueles “que possam ser identificados em função da
relação material em causa ou documentos contidos no processo administrativo”.
Este é o chamado critério da posição substantiva do terceiro, também ele
enunciado por Francisco Paes Marques[21].
Segundo este critério, o contra-interessado é o sujeito que tem um interesse,
pessoal, directo e actual mas também contrário ao do recorrente. Este critério
não é isento de críticas, pois é de todos, talvez, aquele que gera mais
inequívocos. Francisco Paes Marques afirma que o principal problema coloca-se
em relação àquilo que seja a “relação material”, questionando se esta deve ser
entendida em sentido amplo, abrangendo todas as posições jurídicas activas e
passivas que resultam da conexão desde critério com os restantes, ou se pelo
contrário, se deve entender que a relação material deve ser entendida num
sentido mais restrito, como sendo a relação resultante do procedimento ou da
configuração inicial do litígio realizada pelo autor na petição inicial. Parece
no entanto não oferecer uma resposta sólida, afirmando apenas que se aceitar-se
que a relação material é definida num sentido amplo, levantar-se-iam problemas
relacionados com a expansão do universo dos contra-interessados; sendo que a
solução contrária, isto é, se entender-se que a relação material deve ser
entendida em sentido restrito, levantar-se-iam problemas de constitucionalidade
relacionados com o principio da tutela jurisdicional efectiva.
O art.68º/2 do CPTA também se
reporta aos contra-interessados, no âmbito de uma acção de condenação à pratica
de um acto administrativo devido. A formulação deste artigo é muito idêntica à
do artigo anteriormente analisado, e não obstante de se levantarem os meus
problemas Francisco Paes Maques, refere que o conteúdo do art.68º/2 CPTA é mais
razoável, pois apresenta-se como uma “novidade, introduzida, por este meio
processual, na nossa ordem jurídica”[22].
Não obstante da polémica desta
problemática nas ordens jurídicas estrangeiras, o autor defende que ao
contrário da solução italiana, o CPTA alarga-se tanto às acções quanto às
omissões, e assim sempre que qualquer “incidência se materialize directamente
na esfera de outros específicos particulares, dúvidas não haverá que eles têm
de figurar como contra-interessados no processo”[23].
Relativamente aos terceiros que apenas mediatamente são afectados o mesmo autor
levanta algumas reservas embora conclua que nos termos da lei estes terceiros
devem ser também eles chamados, dada a amplitude da norma. Parece-me no entanto
que a questão deva ser discutida, isto porque extremar posições poderá ter
consequências jurídicas muito bizarras. O autor coloca uma questão: “num
processo cujo objecto consista na condenação da Administração à aposição de uma
cláusula acessória à licença de funcionamento de uma farmácia, de conteúdo
desfavorável, requerida por um concorrente, poderão os moradores da rua, onde
aquele estabelecimento se situa, invocar um legítimo interesse em que o acto
não venha a ser praticado, e que lhes adviria da possibilidade de usufruírem
plenamente dos serviços da farmácia em causa?”[24].
Parece-me que, não obstante da amplitude do conteúdo da norma, haja algum
impedimento em interpretar-se restritivamente o seu sentido, isto sob pena de
uma interpretação demasiado extensa, possa criar soluções verdadeiramente
bizarras, como seja o levar a litígio, não só os moradores, mas por exemplo,
aquelas pessoas que estão na dependência de um determinado morador para
receberem medicamentos ou auferirem de outros serviços da farmácia. Para que
não se vá demasiado longe no alcance deste preceito, defendo que a
interpretação se deve cingir àqueles terceiros directamente afectados e não ao
reflexo mediado, possível ou especulativo que a decisão terá. Se assim não fosse,
bem se poderia comparar esta situação ao “efeito borboleta” da teoria do caos.
[1]
Apud, Vasco Pereira da Silva, “Para um contencioso A. Dos P. – E. de uma T.S.
do R.D de AA.”, cit. Pag.270
[2]
Aprovado pela Lei nº15/2002 de 22 de Fevereiro, que revoga o DL. Nº/267/85, de
16 de Julho e procede à quarta alteração do DL. Nº 555/99, de 16 de Dezembro,
alterado pelas Leis nºs 13/2000, de 20 de Julho, e 30-A/2000, de 20 de
Dezembro, e pelo Dl. nº 117/2011, de 4 de Julho.
[3]
Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”,
Almedina, 2ª edição, pag.262.
[4]
Nomeadamente, o conceito que consta no art.26º/1 e 3 do Código de Processo
Civil.
[5]
Veja-se que neste sentido o art.º1 do CPTA admite a aplicação supletiva do
Código de Processo Civil.
[6]
O conceito de autor é aqui entendido num sentido muito lato, que não apenas a
pessoa particular que recorre dos actos da Administração.
[7]
Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”,
Almedina, 2ª edição, pag.268 e ss.
[8]
Assim e no mesmo sentido dispõe o art.268º/4 da Constituição da República
Portuguesa.
[9]
Paulo Otero, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pag.1080.
[10] Veja-se
neste sentido o art.266º CRP.
[11] Paulo
Otero, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pags.1082 e 1083.
[12]
Paulo Otero, considera que neste caso haveria uma violação constitucional,
nomeadamente, por não se respeitar o principio de acesso à justiça e à tutela
jurisdicional efectiva, in Paulo Otero, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor
Rogério Soares, pag.1084.
[13]
Fancisco Paes Marques, “A efectividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo”, Ed. Almedina, Novembro, 2007, pág.90.
[14]
Entendido no seu sentido mais geral como faz Paulo Otero, e no sentido mais
literal e stricto como afirma Francisco Paes Marques.
[15]
Estes princípios garantem também que ao contra-interessado não pode ser
aplicado o efeito de uma sentença à qual o próprio não teve oportunidade de
intervenção. Assim de acordo com Paulo Otero, in Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Rogério Soares, pág.1085.
[16] Paulo
Otero, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pág.1086.
[17]
Fancisco Paes Marques, “A efectividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo”, Ed. Almedina, Novembro, 2007, pág.92.
[18]
Paulo Otero, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, pág.1093.
[19] Ver
nota 17.
[20]
Fancisco Paes Marques, “A efectividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo”, Ed. Almedina, Novembro, 2007, pág.96.
[21]
Ver nota 17.
[22]
Fancisco Paes Marques, “A efectividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo”, Ed. Almedina, Novembro, 2007, pág.103.
[23]
Fancisco Paes Marques, “A efectividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo”, Ed. Almedina, Novembro, 2007, pág.105.
[24]
Fancisco Paes Marques, “A efectividade da tutela de terceiros no contencioso
administrativo”, Ed. Almedina, Novembro, 2007, pág.106.
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