Os processos executivos existem para obter do tribunal a adopção das
providências que concretizem, no plano dos factos, aquilo que foi juridicamente
declarado pelo tribunal no processo declarativo. Ora, os processos declarativos
dirigem-se à declaração do direito, à resolução dos litígios através da
proclamação, pelo tribunal, da solução que o Direito estabelece para as
situações concretas.
Assim, o processo
executivo adequa os factos ao Direito, portanto, a obter a execução do Direito,
através da adopção de providências destinadas a colocar a situação do facto
existente em conformidade com o Direito que foi declarado: seja através da
execução coactiva do título executivo, seja através do constrangimento do
obrigado a cumprir o que nele for determinado.
A pretensão que o
exequente dirige ao tribunal sustenta-se num título executivo, que pode ser uma
sentença ou outro documento, a que a lei substantiva atribua força executiva
(46º CPC).
O CPTA regula a
matéria dos processos executivos nos arts. 157º a 179º. Contudo, o CPTA só
regula as execuções promovidas contra entidades públicas, e não contra
particulares (157º/1; 157º/3; 157º/4 CPTA). A execução das sentenças proferidas
pelos tribunais administrativos contra particulares também ocorre nos tribunais
administrativos, mas rege-se pela lei processual civil, não sendo aplicável o
regime disposto no CPTA (157º/2 CPTA).
Visto que, o conceito
de “entidades públicas” é ambíguo, o conceito presente no art. 157º/1 CPTA,
deve ser interpretado segundo uma concepção teleológica: deve-se alargar o
âmbito destas entidades para além do universo das “pessoas colectivas de
direito público”, pelo menos às entidades privadas investidas de privilégios de
direito público. Deste modo, podem
servir de base a um processo executivo a intentar nos tribunais administrativos
os elementos previstos nos arts. 157º/1, 157º/2 e 157º/3 CPTA (este último por remissão do art.
45º CPC).
Os arts. 158º, 159º e
160º CPTA destinam-se à obrigatoriedade das decisões proferidas pelos tribunais
administrativos e às consequências que daí resultem. De um modo geral, a
vinculação à decisão proferida impõe-se a partir do trânsito em julgado da
sentença (160º/1 CPTA).
Como já referido no
meu post anterior (http://ano4subturma2.blogspot.pt/2012/11/dos-recursos-jurisdicionais-disposicoes.html),
os recursos têm efeito suspensivo (143º/1 CPTA), em regra. Nos casos em que
este, excepcionalmente, tenha efeito meramente devolutivo (143º/2 e 143º/3
CPTA), a obrigatoriedade impõe-se a partir da notificação da própria decisão
(110º/4, 111º/3 e 122º/1 CPTA) ou da decisão que tenha atribuído efeito
meramente devolutivo ao recurso (160º/2 CPTA).
No que toca às sanções pelo
desrespeito a esta obrigatoriedade, o art. 159º CPTA, estabelece-as no plano da
responsabilidade civil das entidades e das responsabilidades civil, disciplinar
e criminal de quem nelas desempenhe funções.
O interessado tem a
possibilidade de suscitar esta invalidade dos atos administrativos entretanto
praticados.
O CPTA, no art.
158º/2, dá abrigo às situações em que a Administração para se subtrair ao
cumprimento das suas obrigações providas de uma decisão jurisdicional, incorre
na tentação de praticar um ato administrativo que pretende impor como
fundamento para o seu incumprimento: são nulos os atos administrativos que
desrespeitem qualquer decisão dos tribunais administrativos (164º/3, 167º/1,
176º/5, 179º/2 CPTA).
Assim, o juiz fica com
a tarefa de verificar se assim é, e portanto, se esse ato deve ou não ser
qualificado como um “ato de inexecução da sentença exequenda”, para o efeito de ser anulado no âmbito do
próprio processo de execução: trata-se do princípio de plenitude do processo de
execução.
O CPTA institui três
formas de processo executivo (157º1 CPTA), em que a cumulação entre si, não
parece possível e, por isso, devem ser deduzidas em processos executivos
separados.
Assim, a primeira
forma de processo é a “Execução para
prestação de factos ou de coisas” (162º a 169º CPTA) que, deve ser
utilizada para obter a execução de prestações (positivas ou negativas) e, por
outro lado, para obter execuções que se devem realizar, tanto na realização de
operações materiais, como na prática de atos jurídicos (incluindo atos
administrativos e regulamentos).
O CPTA supera o
preconceito da infungibilidade de todas as prestações a cargo da Administração:
quando se trata de proceder à realização de atos materiais (e não de atos
administrativos), estamos perante condutas fungíveis, que podem ser praticadas
por outrem, que não a entidade obrigada (por exemplo, 167º/5 CPTA).
Porém, a fungibilidade
não existe, apenas quando se trata de praticar operações materiais, mas também
quando se trate de atos administrativos inteiramente vinculados (167º/6 CPTA).
Assim, quando se trate do cumprimento de obrigações que sejam efetivamente
infungíveis, o art. 168º CPTA institui a imposição de sanções pecuniárias
compulsórias como o instrumento através do qual se deve procurar obter, no
âmbito dos processos de execução para prestação de facto (vide 169º/1 CPTA).
Tal sucede-se, uma vez
que, nos domínios de infungibilidade, não é possível a adopção de providências
capazes de proporcionar ao credor a satisfação do seu direito, prescindindo do
cumprimento por parte do obrigado (a satisfação dos direitos só pode ser obtida
através da imposição de medidas de coação; as sanções pecuniárias compulsórias
não são uma medida estruturalmente executiva): a satisfação dos direitos só
pode ser obtida através da imposição de medidas de coação (ditas de execução
indireta), destinadas a coagir o obrigado ao cumprimento. Será o caso da
emissão de atos administrativos não vinculados ou da emanação de normas
regulamentares.
O CPTA admite o
reconhecimento de que a execução não é possível ou seria gravemente prejudicial
para o interesse público e, por via disso, estabelece a fixação de uma
indemnização destinada a compensar o exequente por esse facto (163º, 166º/1 e
166º/3 CPTA).
O Código consagra
assim, a figura das causas legítimas de inexecução – indemnização, essa, que
não parece cobrir a reparação de todos os danos que possam ter resultado da atuação
ilegítima da Administração, que sempre poderá ser objecto de ação autónoma.
O exequente é, assim,
admitido a requerer as providências executivas capazes de satisfazer o seu
direito, que só poderão ser recusadas quando, em oposição à execução que o juiz
venha a julgar procedente, seja invocada a superveniente extinção do direito ou
a superveniência de obstáculos que impeçam à adopção de tais providências
(163º/3 e 165º CPTA).
O preceito do art.
166º CPTA institui, assim, um processo declarativo especial autónomo, para
obter a fixação do montante da indemnização devida quando as partes concordem
quanto à existência de causa legítima de inexecução, mas não cheguem a acordo
no que se refere à determinação do montante a pagar.
A segunda forma de
processo trata-se da “Execução para
pagamento de quantia certa” (170º a 172º CPTA), que deve ser utilizada para
obter a execução de obrigações que se consubstanciem no pagamento de quantias
em dinheiro.
Neste caso, não há
lugar para indagações sobre a existência de causa legítimas de execução: a lei
assume que o pagamento de quantias em dinheiro por parte de entidades públicas
é sempre possível e nunca implica grave lesão de interesses públicos. Significa
isto que, no caso de a entidade obrigada não ter dinheiro para pagar, avança-se
para a execução.
O art. 172º CPTA prevê
dois tipos específicos de providências de execução: a compensação do crédito do
exequente (170º/2/a e 172º/2 CPTA) e a sub-rogação do crédito por parte do
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (170º/2/b e 172º/3
CPTA). O art. 172º CPTA configura este instrumento em termos de utilização
prioritária, só admitindo a título subsidiário a aplicação do 172º/8 CPTA no
caso do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais se vir
impossibilitado de prestar a verba, caso em que, seria aplicável a lei
processual civil.
A terceira e última
forma de processo é a de “Execução de
sentenças de anulação de atos administrativos” (173º a 179º CPTA). O
interessado que impugne um ato administrativo ilegal, pedindo a sua anulação, a
declaração de nulidade ou inexistência, pode optar por proceder apenas à
impugnação do ato, deixando para momento ulterior à decisão do processo impugnatório
a eventual atuação processual das pretensões complementares em relação à
pretensão impugnatória, que, embora o pudessem ter sido, não tenham sido
cumuladas no processo impugnatório e se dirijam ao cumprimento do dever que à
Administração se impõe de extrair as devidas consequências que deu provimento
ao processo impugnatório: dever de
executar a sentença de anulação (173º, 174º e 175º CPTA), por isso, o CPTA
optou por dar o nome de processo de execução de sentenças de anulação de atos administrativos.
Como claramente
resulta do art. 176º/1 CPTA, este processo de execução só deve ser utilizado
quando a Administração não observe o disposto nos arts. 173º a 175º, não dando,
assim, cumprimento ao dever de executar que se lhe impõe.
Como resulta do art.
173º/1 CPTA, os deveres em que a Administração pode ficar constituída na
sequência da procedência do processo impugnatório de um ato administrativo
podem situar-se em três planos:
· * reconstituição da situação que
existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado;
· * cumprimento tardio dos deveres que
a Administração não cumpriu durante a vigência do ato ilegal,
· * eventual substituição do ato
ilegal, sem reincidir nas ilegalidades anteriormente cometidas.
O processo de execução de sentenças de anulação
de atos administrativos foi concebido para dar resposta a situações em que o
tribunal proferiu uma pura anulação, deixando que a Administração se encarregue
de extrair da sentença as devidas consequências. No entanto, nos casos em que,
tenha sido desde logo cumulado o pedido de condenação da Administração a
extrair da anulação, é evidente que, a sentença não será de mera anulação mas sim
de condenação.
O processo de execução de sentenças de anulação
de atos administrativos caracteriza-se por uma necessária fase declarativa
(arts. 173º a 175º; 176º/1 e 3; 177º/1 e 2; 179º/1 e 3 CPTA), e se for caso
disso, uma eventual fase executiva (179º CPTA). Começa-se por identificar o
conteúdo dos deveres em que a Administração ficou constituída por efeito da
sentença e proceder à condenação da Administração ao cumprimento desses
deveres, no âmbito de um litígio entre as partes. A segunda fase, sendo eventual,
já se destina a proporcionar ao interessado o resultado pretendido, em fase
executiva, na eventualidade da Administração não ter cumprido os deveres que
lhe foram impostos na fase declarativa.
Este tipo de execução, pode também terminar
com o reconhecimento da existência de uma causa legítima de inexecução, por
impossibilidade ou grave lesão do interesse público, e na fixação de uma indemnização
destinada a compensar o interessado, podendo seguir-se a conversão do processo
num processo de execução para pagamento de quantia certa, no caso de a
Administração não proceder ao pagamento da indemnização devida (176º/6 e 7;
178º CPTA).
A instauração do processo de execução de
sentença pressupõe o incumprimento destas obrigações, pelo que só pode ser
intentado, nos termos do art. 176º CPTA, após o decurso dos respetivos prazos:
se a entidade obrigada não der, portanto, espontâneo cumprimento, dentro do
prazo de que dispõe para o efeito, aos deveres que lhe incumbem, o exequente
pode pedir a execução judicial (176º/1 CPTA).
